"anti-kjappkjapp"

Landbruket trenger ny politikk

Fredag 8. Oktober 2010 · Svenn Arne Lie · Samfunn

T T T
print denne siden

Svenn Arne Lie (bildet) er statsviter av utdanning, født i 1980. Han er en ledende fagperson blant dem som stiller seg kritisk til vår jordbrukspolitikk. Det vakte oppmerksomhet høsten 2009 da direktøren i Norsk institutt for landbrukshistorisk forskning (Nilf), Ivar Pettersen rykket ut i media for å avvise påstander Lie hadde framsatt i en kronikk. Lie var på det tidspunkt landbruksforsker i Nilf, og Pettersen handlet etter skriftlig instruks fra ekspedisjonssjef i Landbruksdepartementet, Leif Forsell. Saken skapte i ettertid sterke reaksjoner i forskningsmiljøet og munnet ut i et forslag om å sikre akademisk uavhengighet for forskere.

Svenn Arne Lie er nettstedets første gjesteskribent - og hentet fra "øverste hylle".
Svenn Arne Lie

Norsk landbrukspolitikk har de siste 30 årene basert seg på en trylleformel: Strukturrasjonalisering. Matproduksjonen skal foregå på færre, større, sentraliserte, rasjonelle bruksenheter som etter sigende skal gi et ”robust og bærekraftig” landbruk. Resultatet av denne politikken er at landbrukets evne til å produsere mat på norske ressurser er svekka og inntektene i næringa er sterkt fallende.

Fra myndighetshold oppfattes derimot strukturrasjonaliseringspolitikken som en suksess. Det framheves at til tross for bruksnedleggingen, økes totalvolumet i matproduksjonen, jordbruksarealet totalt sett er tilsynelatende uendret, selvforsyningsgraden er stabil, og ”effektiviseringen” gir et billigere landbruk. Fokuset på totaltallene og den påfølgende positive konklusjonen om tilstanden i landbruket, dekker imidlertid over bekymringsfulle utviklingstrekk i norsk matproduksjon.

Strukturrasjonalisering er kort fortalt en politikk som stimulerer til færre bønder, større gardsbruk og økt volumproduksjon på de gjenværende gardsbrukene. Men strukturrasjonaliseringspolitikken handler om mer enn bare antallet gardsbruk, den medfører også en endring i forhold til 1) hvor maten produseres (konsentrasjon) og 2) hvordan matproduksjonen foregår (fra beitebasert til kraftfôrbasert, og fra produksjon basert på nasjonalt inntektsnivå til internasjonalt inntektspress). Konsekvensene av denne politikken er dermed langt mer dramatisk for økonomien i norsk landbruk og Norges evne til å produsere mat enn tidligere antatt.

Produksjon
Bruksnedgangen har de siste årene vært spesielt sterk på Vestlandet (Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal), Agder, Telemark og Nord-Norge, hvor nærmere halvparten av brukene i perioden 1995-2008 ble avviklet (Resultatkontrollen, SLF 2009). I takt med bruksnedlegging, har matproduksjonen blitt konsentrert fordi produksjonen ikke opprettholdes i områder med stor bruksnedgang. Vestlandet, Nord-Norge, Agder og fjellbygdene i Innlandet og Trøndelag produserer en minkende andel av maten her til lands. For eksempel så produserte de tre vestlandsfylkene i 1995 15 prosent av kjøttet, i dag blir knappe 10 prosent produsert i denne regionen (Resultatkontrollen 2009). Til sammen produserte de tre fylkene 3000 tonn mindre kjøtt i 2008 enn i 1995. I flere bygder har infrastrukturen for matproduksjon brutt sammen fordi det er altfor få matprodusenter igjen.

Bruksnedgangen er betydelig mindre på Jæren, rundt Oslofjorden og Trondhjemsfjorden fordi her er i utgangspunktet brukene større og landskapet flatere. Gardsbrukene konsentreres dermed til disse områdene. I 1995 lå 33 prosent av alle bruk her. I 2008 hadde denne andelen økt til 36 prosent (Resultatkontrollen 2009, SLF 2009). Hele 60 prosent av kjøttet ble produsert her i 2008. Denne geografiske konsentrasjonen av produksjonen gir dårlig ressursutnyttelse fordi det intensive jordbruket fører til at betydelige ressurser står ubrukt, særlig gjelder dette beitearealene ute i distriktene.

Areal
Bruksnedlegging fører til dårligere anvendelse av jordbruksarealet. For mens det fra landbruksmyndighetenes side er et sentralt poeng at jordbruksarealet på landsbasis opprettholdes, er det store forskjeller mellom fylkene og stor omdisponering av arealet. Arealnedgangen her i landet er omfattende, særlig i områder med stor bruksnedgang. I løpet av de siste 20 årene er antallet dekar dyrka jord per innbygger i Norge redusert med 16 prosent (SSB) og er i dag blant de laveste i verden med 1,75 dekar per innbygger. 400 000 dekar fulldyrka jord har gått ut av produksjon eller blitt omklassifisert de siste 20 årene. Bare på Vestlandet har 145 000 dekar fulldyrka areal har gått ut av produksjon siden 1989. Kornarealet er i ifølge Resultatkontrollen redusert med 400 000 dekar fra 1989 til 2008, en reduksjon på ti prosent. Potetarealet er i samme periode redusert med 45 000 dekar, en nedgang på 25 prosent. Alle disse arealendringene ser ikke ut til å bekymre myndighetene nevneverdig. Med en landbrukspolitikk som legger opp til store enheter, mye arbeid per bonde og store maskiner betyr det at marginale og vanskelige tilgjengelige, men svært verdifulle, områder tas ut av produksjonskjeden. Fjellslått og utmarksbeite reduseres med stort tempo. Gjengroingen er et utbredt problem og et uttrykk for at vi lar en ressurs stå ubrukt.

Sjølforsyning
Landbruksmyndighetene støtter seg videre på beregninger som konkluderer med at sjølforsyningsgraden i norsk landbruk er stabil (ca 50 prosent av kaloriinntaket, Resultatkontrollen 2009). Denne målemetoden tar ikke hensyn til økende import av råvarer til matproduksjonen og derfor meningsløs i et sjølforsyningsperspektiv. Den økte kjøttproduksjon i norsk landbruk de siste 20 årene, kommer utelukkende fra svin og kylling. Dette er dyr som spiser kraftfôr, ikke gras. I tillegg til en generell økning i kraftfôrbasert kjøttproduksjon, fôres også beitedyrene med stadig mer kraftfôr slik at de skal vokse raskere. Produksjonen av kylling- og svinekjøtt har økt med 83 000 tonn fra 1995 til 2008, og utgjør i dag nærmere 70 prosent av kjøttet som produseres i Norge (Resultatkontrollen 2009). 1995 brukte vi ca 650 000 tonn kraftfôr til svin og kyllingkjøtt, i 2008 hadde forbruket økt med over 30 prosent til ca 865 000 tonn. Kraftfôrmengden til beitedyrene varierer, men den er sterkt økende så lenge kraftfôrprisen er så lav i forhold til kostnadene beite og grovfôrinnhøsting. I enkelte storfe-produksjoner er det ikke uvanlig med 50 prosent av fôrmengden basert på kraftfôr (Rivedal Asheim 2010). Bak hver liter mjølk brukes i gjennomsnitt i dag 0,28 kilo kraftfôr, ca 30 prosent av fôrmengden (Tine Ku-kontrollen).

Dette forbruket greier vi ikke å dekke med egen kraftfôrproduksjon. I 2008 ble ca 700 000 tonn kraftfôr importert, eller ca 40 prosent av forbruket. Kraftfôrimporten til Norge tilsvarer alene et areal på ca 2,5 millioner dekar dyrka mark som vi legger beslag på i utlandet. Denne importen er det altså ikke tatt hensyn til når myndighetene beregner sjølforsyningsgraden. Hva som er landets reelle sjølforsyningsgrad, altså uten importert fôr, er det derfor ingen som med sikkerhet kan si.

Nettopp fordi strukturrasjonaliseringspolitikken endrer produksjonsmåter, berører den sjølve kjernen i forvaltningen av landbruket: Hvilket ressursgrunnlag skal vi basere matproduksjonen vår på? Med volumfokuset som har rådet både i forvaltningen av og forskningen på norsk landbruk, er denne problemstillingen tonet ned. Fokuset er på hvordan verdier realiseres i et marked (handel), og mindre på hvordan verdiene skapes (produksjon). Derfor inntar kjøtt fra svin og kylling (kraftfôrbasert) rollen som en mer ”effektiv produksjonsform ” enn kjøtt fra sau og storfe(i utgangspunktet grasbasert) fordi volumene her er høyere. At beiteressursene her til lands blir stående ubrukte (en fornybar, nasjonal ressurs som binder CO2) og erstattes av kraftfôr, framstilles dermed som en ”upolitisk” naturlig utvikling.

Å omtale overgangen fra beitebasert til kraftfôrbasert matproduksjon som en ”naturlig uvikling”, dekker videre over at denne politikken, for det første, forfordeler verdiskapningen fra landbruket, og for det andre, er en ønsket utvikling formet av interesser og aktører i samfunnet. Konsekvensen er at samtidig som landbruksarealer gror igjen, blir sjølforsyningen i norsk landbruk og matsikkerheten basert på en stadig økende mengde importert kraftfôr.

Økonomi
Den teoretiske bakgrunnen for strukturrasjonaliseringspolitikken ligger i antagelsen om at strukturrasjonalisering gir lavere kostnader per produsert enhet fordi stordriftsfordeler på arbeid og kapital kan tas ut. Denne antagelsen svekker imidlertid grunnlaget for nærings- og inntektsutviklingen i landbruket, særlig når den blir forvaltningsprinsipp for landbrukspolitikken.

I perioden 1989-2009 økte total kjøttproduksjon i Norge med ca 60 prosent, samtidig ble antallet gardsbruk halvert og de totale inntektene i jordbruket redusert med ca 35 prosent (Totalkalkylen 2009, inflasjonsjustert). Altså større produksjon, færre bønder og lavere inntekt.  I 1989 fikk bonden 2,93 kr/l mjølk levert, i 2009 var prisen 4,06 kr/l. Inflasjonsjustert betyr dette at mjølkebonden fikk 12 prosent lavere pris i 2009 enn i 1989. De fleste produksjonene i jordbruket har i dag en dårligere inntekt per produserte enhet enn i 1989. For noen av kjøttproduktene er prisfallet på hele 60 prosent (Resultatkontrollen 2009). Norske bønder stimuleres til økt volumproduksjon av varer med fallende inntekter og stigende kostnader. Figuren under viser utviklingen i kjøttproduksjon (svin, storfe, fjørfe og sau) og jordbrukets totale realinntekt i perioden 1959-2009.

mengde og inntekt, kilde: totalkalkylen
Kilde: Totalkalkylen

De totale kostnadene i jordbruket utgjorde 60 prosent av produksjonsinntektene i 1995. I 2009 70 prosent. Fra 1995 til 2009 har gjelda i jordbruket blitt dobla og utgjør i dag ca 42 milliarder, eller fra 70 til 120 prosent av de totale produksjonsinntektene i sektoren. Figuren under viser utvikling i gjeld, kostnad og inntekt i jordbruket i perioden 1959-2009 (løpende kr).

økonomien i jordbruket, kilde: totalkalkylen
Kilde: Totalkalkylen

I faste 2009-kroner er de totale inntektene i jordbruket i dag 60 prosent lavere enn de var på 1970-tallet. Den norske bonden har tjent ca 160 000 kr per årsverk i 32 år, han har ikke hatt realinntektsvekst siden 1978. I samme periode har antallet årsverk gått fra ca 140 000 til 57 000 (Totalkalkylen). På begynnelsen av 1970-tallet utgjorde tilskuddene ca 20 prosent av bondens inntekt. I dag er mer enn 110 prosent av bondens inntekt fra statstilskudd. I samme periode har gjennomsnittelig arealstørrelse per gardsbruk nesten tredoblet seg fra ca 70 dekar per gardsbruk til ca 215 dekar per gardsbruk. Figuren under viser utvikling i statlige overføringer til jordbruket som andel av inntekt.

statlige overføringer som andel av landbrukets inntekt, kilde: lmd og totalkalkylen
Kilde: LMD og Totalkalkylen

Større bruk, økt volum, lavere inntekt, færre bønder, kostnads- og gjeldsøkning - er dette en tilfeldig sammenheng? Forvaltningen av norsk landbruk baserer seg på en forutsetning om stordriftsfordeler, som framstår temmelig abstrakt i forhold til de faktiske økonomiske sammenhengene i sektoren. Når forutsetningen om stordriftsfordeler ikke oppfylles (økt volum, lavere inntekt), skyldes det på ineffektive bønder og det foreskrives mer strukturrasjonaliseringsmedisin. Og ”medisinen” virker. Jordbruket er en sektor med fallende inntekter der myndighetenes viktigste tiltak for å opprettholde en stabil nominell inntekt per årsverk, er å sikre overproduksjon med billige statlige låneordninger og et stort innslag importert kraftfôr og utenlandsk arbeidskraft, og samtidig sørge for at minst 2500 bønder forsvinner ut av næringa i løpet av året slik at det blir færre å dele de fallende inntektene på.

Økonomiprofessor Erik S. Reinert har uttalt at denne naive troen på stordriftfordeler gjør at forvaltningen av norsk landbruk kombinerer det verste fra kommunistisk planøkonomi (sentralstyring) og det verste fra nyklassisk markedsøkonomi (ensidig prisfokus). Han er inne på noe. Landbrukspolitikken legger opp til store sentraliserte bruk, og landbruket preges av monopolistiske, byråkratiske samvirkeenheter som har som strategi å produsere standardiserte bulkvarer og konkurrerer på pris. Forsøk på å øke lønnsomheten retter seg mot å presse ned kostnadene gjennom økt volum, ikke økt verdiskapning i produktet. Volumet holdes opp med å kutte kostnadene til arbeid.

Bøndene har lave inntekter. Utenlandsk arbeidskraft (lave lønninger) utgjør ca 10 prosent av årsverkene i jordbruket (Bygdeforskning). Det store innslaget av importert kraftfôr i norsk matproduksjon, er også i realiteten import av billig arbeidskraft som svekker lønnsgrunnlaget og verdiskapningen i næringen. Norsk matproduksjon, som i utgangspunktet var basert på norske bønders arbeidskraft og tilhørende jordbrukeareal, erstattes gjennom kapitalinnsprøytninger og importert kraftfôr av billig utenlandsk arbeidskraft og jordbruksareal i utlandet. Jakten på stordriftsfordeler i en økonomi som i utstrakt grad er preget av stordriftsulemper, betyr evig jakt på lave timelønninger og derfor et massivt press mot lønns- og arbeidsvilkår.

Volumet i norsk matproduksjon opprettholdes i dag av en politikk som baserer seg på å erstatte grasressursene i Norge med billig importert kraftfôr, og ved at arbeidskraften til norske bønder, hovedsakelig i distrikts-Norge, byttes ut med vesentlig billigere arbeidskraft i utlandet. Baltere i fjøset og importert kraftfôr til dyrene. Dette svekker inntektsevnen i norsk landbruk og sjølforsyningsevnen.

Stordriftsfordeler kan gjøre seg gjeldende i industriell masseproduksjon av standardiserte varer med tilnærma like produksjonsforhold, ressurstilgang og produksjonsgrunnlag. Under slike forhold kan kostnader til arbeid og kapital i noen tilfeller reduseres ved å øke volumet per produksjonsenhet. Forholdene for norsk matproduksjon på det ressursgrunnlaget vi her har tilgjengelig, passer heller dårlig med slike forutsetninger. Tvert imot: Landbruk og matproduksjon er en økonomisk aktivitet som er kjennetegnet av betydelige stordriftsulemper, der stimulering av høye volum per enhet gir dårlig ressursutnyttelse, høye kostnader og lav inntjening.

Storfjøsene som er bygd opp de siste årene er ikke finansiert av private banker og bøndenes egenkapital. Det er staten, gjennom Innovasjon Norge, som har finansiert oppbyggingen av produksjonssystemer som bankene ikke ser lønnsomheten i. I tillegg tilrettelegges det for større enheter gjennom opprettelsen av mjølkebørs, økte konsesjonsgrenser, beitefritak for lausdriftsfjøs og ved endringer i tilskuddspolitikken. Det er en tilsløring av faktiske forhold når landbruksministeren ved gjentatte anledninger har uttrykt at den rødgrønne regjeringa fører en ”motstrømspolitikk” i landbruket. Investeringspolitikken er kanskje den mest avgjørende i denne sammenhengen.  I 2008 ble det investert ca 3,5 milliarder kroner i nye driftsbygninger, størstedelen av disse investeringene er det staten som står for enten gjennom investeringstilskudd, rentestøtte eller ulike låneordninger. 65 prosent av disse pengene gikk til investeringer på bruk som er større enn 200 dekar. 860 millioner kroner (25 prosent) ble gitt til bruk over 500 dekar (SSB).

I tillegg til å velvillig stille kapital til oppbyggingen av storfjøs, bidrar også staten med tilskudd for å drifte disse enhetene når de først er bygd. Tall fra Driftsgranskingene 2008 (339 mjølkebruk) viser blant anna at hvis vi fjerner tilskuddene, så er timeinntekta lavere og prosentandelen tilskudd av inntekt høyere på gardsbruk med besetningsstørrelser over gjennomsnittet enn på gardsbruk der antallet kyr er lavere enn gjennomsnittet. Figuren under viser timeinntekt, timeinntekt uten tilskudd og tilskudd som prosentandel av inntekt for gardsbruk som har besetning under gjennomsnittsstørrelsen i Driftsgranskingene (20 kyr), og gardsbruk med besetningsstørrelser over gjennomsnittet i Driftsgranskingsbasen.

alle mjølkebruk i driftsgranskingene 2008 (339 gårdsbruk), kilde: driftsgranskingene
Kilde: Driftsgranskingene

Det er like fullt en utbredt oppfatning om at de statlige støtteordningene i norsk jordbruk brukes til å holde små, desentraliserte ulønnsomme gardsbruk kunstig i live. Dette er langt på vei feil. Tilskuddene brukes i økende grad til å holde store, ulønnsomme bruk i sentrale strøk med kunstig åndedrett. Dette betyr ikke at små gardsbruk er bedre enn store og norsk matproduksjon skal basere seg utelukkende på små gardsbruk, men at det i et slikt perspektiv framstår det som en meningsløs politikk å bruke hundretallsmillioner hvert år på å subsidiere oppskalering av volumet på enkeltbruk, og konsentrere produksjonen på færre og større gardsbruk slik strukturrasjonaliseringen legger til grunn. Produksjonen blir løsrevet fra det lokale ressursgrunnlaget og det nasjonale inntektsnivået. Kostnadene stiger, inntektene synker og de gjenværende, strukturrasjonaliserte bøndene må be om enda mer statlig støtte for å holde drifta i gang.

Alle politiske partier er samstemte om å videreføre strukturrasjonaliseringspolitikken, dog med ulik hastighet. Denne enigheten gjør at et politisk premiss, som strukturrasjonaliseringspolitikken tross alt er, blir så dominerende i forvaltningen av våre felles matressurser at det framstilles som verdinøytralt og upolitisk. Dette er problematisk. Det norske landbruket utvikler seg i en retning som på sikt verken er økonomisk eller ressursmessig bærekraftig.

Kilder:
Totalkalkylen for jordbruket 2009,
Resultatkontrollen for jordbruket 2009
Driftsgranskinger i jord og skogbruk 2009
Statens landbruksforvaltning (SLF) Tilskuddsregister 2009
Statistisk sentralbyrå (SSB)

Rivedal, S og Asheim, L 2010: ” Ekstensiv storfekjøtproduksjon for å redusere attgroinga på Sør- og Vestlandet”

Rye, J og  Frisvoll, S 2007: Regulering av utenlandsk arbeidskraft i landbruket. Regelverk omfang og praktisering. Senter for bygdeforskning

print denne siden

Svenn Arne Lie
svennarnelie@gmail.com

Svenn Arne Lie